Становище на БАКБА по проект на МТ за ЗИД на ЗМПВВППРБ, изложено на изнесено заседание на Комисия по транспорт и съобщения на НС на Р. България, 07.10.2005, Бургас

Българската асоциация на корабните брокери и агенти счита, че предложеният от МТ проект за ЗИД на ЗМПВВППРБ представлява прибързан и козметичен опит за чисто формално съобразяване с решението на КС по кд 10/2004, който ни най-малко не подобрява нормативния акт. Нещо повече, и този проект съдържа постановки в разрез с основни принципи на конституцията, законодателството и приетия социално-икономически модел на страната ни, предимно касаещи равнопоставеността на икономическите субекти и икономическата свобода. Такива са постановките например за разделението на пристанищата на такива с национално значение и на такива с регионално, залагащо неравнопоставеност на пазара, изискването за сключване на договори с държавни структури за получаване правото за извършване на пристанищни дейности и оттук за правото за сключване на договори за предоставяне на такива, и др.

БАКБА не приема този проект и предлага изработването в кратки срокове на нов. Ние предлагаме в неговото изготвяне да участва цялата морска общественост и след съгласуване с МТ да бъде предоставен проект. Такова бе и предложението на министър Мутафчиев при срещата му с браншовите организации, проведена на 17.09.2005.

Без претенции за изчерпателност, ние считаме, че в един нов закон трябва да бъдат заложени и съблюдавани няколко принципа, като например:

I. Децентрализация и дебюрократизация на администрирането в сектора

На първо място, ние считаме, че трябва да се запазят като отделни сегашните структури Морска администрация и Пристанищна администрация, като обаче бъдат децентрализирани и техните функции бъдат ограничени.

ИА "Морска администрация"

Реорганизиране на ИА "Морска администрация" в 4 самостоятелни дирекции по съответните региони. Ние предлагаме това да са Варна, Бургас, Русе и Лом. В София се запазва координиращо звено, функциите на което следва да се изпълняват от специализирана дирекция в МТ, която няма статут на самостоятелна администрация. Функциите на това звено ще са да съгласува с регионалните дирекции ангажиментите на държавата по международни конвенции и/или междудържавни договори.

1. Финансиране:

• всяка регионална структура се финансира от бюджета;
• приходи от собствена стопанска сметка;

(примерно, такава е схемата в Румъния)

2. Функции - контролни по: (както до сега)

• безопасност на корабоплаването;
• опазване околната среда;
• опазване човешкия живот на море.

ИА "Пристанищна администрация"

Реорганизиране на ИА "Пристанищна администрация" в 4 самостоятелни дирекции по съответните региони. Ние предлагаме това да са Варна, Бургас, Русе и Лом. В София се запазва координиращо звено, функциите на което следва да се изпълняват от специализирана дирекция в МТ, която няма статут на самостоятелна администрация.

1. Финансиране на дирекциите:

• канални и светлинни такси;
• бюджетни субсидии.

2. Функции

2.1. Функции на регионалните дирекции:

• поддържане на съществуващите и изграждане на нови подходни канали, пристанищни акватории, морски и речни депа за изхвърляне на драгажна маса, вълноломи, защитни съоръжения и други, обслужващи пристанищата за обществен транспорт;
• осъществяване на контрол за изпълнението на изискванията за експлоатационната годност на пристанищата;
• изготвяне на предложения до министъра на транспорта и съобщенията за преустановяване на дейността или за ограничаване временно или постоянно на експлоатацията на пристанища, които не отговарят на изискванията на закона или извършват пристанищни услуги в нарушение на закона;
• контрол върху спазването на изискванията за техническа безопасност на пристанищните съоръжения, за охрана на труда и за безопасно осъществяване на товарно-разтоварни операции от квалифициран за съответния вид и работа персонал;
• създаване на условия за изпълнение на разпоредбите по обезпечаване на сигурността, отбраната и гражданската защита в пристанищата;
• организация и изпълнение на дейности, свързани с отбранително- мобилизационната подготовка и гражданската защита в мирно време, в това число създаването, съхраняването и поддържането на мощности и материални средства за осъществяване на отбранително-мобилизационни мероприятия на страната;
• поддържане на средствата за навигационно осигуряване на корабоплаването във вътрешните морски води, каналите и акваторията на пристанищата, ръководство и организация на дейността по поддържане на съществуващите и изграждане на нови средства за навигационно осигуряване;
• организация на демонтирането и изнасянето на съоръженията по чл. 63 ЗМПВВППРБ;
• контрол върху спазването на изискванията за свободен достъп и прилагане на еднакви конкурентни условия за пристанищните оператори;
• контрол върху разходването на средствата от тонажните корабни и линейните кейови такси от пристанищните оператори;
• налагане на забрани за осъществяване на съпътстващи дейности.
• контрол по поддържане на пристанищната инфраструктура от пристанищните оператори и следконцесионен контрол на концесионерите.

2.1. Функции на централното координиращо звено:

• поддържане на актуални регистри на пристанищата и пристанищните оператори в Република България;

• събиране и предоставяне на Министъра на транспорта и съобщенията на информация за изпълнението на изискванията за експлоатационна годност на пристанищата;

• осигуряване равнището на обявените категории пристанища и стандарти при изпълнение на функциите, поети като задължение на държавата по силата на международни договори, както и решава всички въпроси от непосредствен обществен интерес;

• определяне и обявяване нивата за сигурност на пристанищата, изработване, съответно одобряване на плановете за сигурност;

• подпомагане на министъра на транспорта и съобщенията при осъществяване на контрола по изпълнението на концесионните договори;

• организация на набирането, поддържането в актуално състояние и предоставянето на специализирани данни на обектите по чл. 32, ал. 1, т. 1 от Закона за кадастъра и имотния регистър и създаване на специализирани карти, регистри и информационни системи;

• подготвяне на предложения до министъра на транспорта и съобщенията за сключване, присъединяване, ратифициране, денонсиране и изменяне на международни договори и за участие в международни организации;

• подпомагане на министъра на транспорта и съобщенията при изготвянето на проекти на нормативни актове в областта на пристанищната дейност;

• подпомагане на министъра на транспорта и съобщенията при съгласуването на подробни устройствени планове, с които се отреждат територия и акватория за извършване на строителство на пристанища по чл. 107 - 109 ЗМПВВППРБ;

• подпомагане на министъра на транспорта и съобщенията при съгласуването на документи за отреждането на земни и водни участъци за извършване на строителство по крайбрежието на Черно море и р. Дунав, във вътрешните води и в териториалното море, както и в зоните на действие на средствата за навигационно осигуряване;

II. Дерегулация и преструктуриране събирането и разходването на държавните пристанищни такси

Към настоящия момент, корабите, посещаващи пристанищата за обществен транспорт в РБ заплащат следните видове такси: канални такси, тонажни корабни такси, линейни кейови такси и светлинни такси.

Каналните такси се събират за преминаване на корабите през морски плавателни канали и се заплащат за бруто тон. Светлинните такси се събират за навигационно осигуряване на корабоплаването във вътрешните морски води и в териториалното море, в пристанищата и каналите. Корабна /тонажна/ такса се събира за всяко посещение на кораб в пристанище за обществен транспорт. Кейова /линейна такса/ се събира за престой на кей на кораб в пристанище за обществен транспорт.

С оглед на изложеното, нашето предложение изхожда от нуждата от съобразяване с икономическата логика и се свежда до следното:

Каналните такси и светлинните такси да се събират от всяка от четирите самостоятелни пристанищни дирекции и събраните суми да се изразходват целево само за:

1. обезпечаване на навигационното осигуряване на корабоплаването във вътрешните морски води, каналите и акваторията на пристанищата, чрез поддържане на съществуващите и изграждане на нови средства за навигационно осигуряване;
2. поддържане на съществуващите и изграждане на нови подходни канали, пристанищни акватории, морски и речни депа за изхвърляне на драгажна маса, защитни съоръжения и др.;
3. драгиране и поддържане на проектните дълбочини на корабните места.

Часттта от светлинните такси, която е пропорционална на поддържаните от Министерството на отбраната огньове ще бъде превеждана на това министерство, в съответствие с досегашната практика.

Тонажните корабни и кейови такси обаче по наше мнение следва да се събират от пристанищния оператор, независимо от това дали същият е еднолично дружество със 100% държавно участие в капитала или е търговско дружество /концесионер/ с частен капитал. Сумите от тези такси следва да се събират в специална банкова сметка на всеки от пристанищните оператори и да се изразходват само за поддържане, рехабилитация, реконструкция и основен ремонт на пристанищни съоръжения и/или други елементи на пристанищната инфраструктура в пристанищата за обществен транспорт.

Запазването на съществуващото положение, при което ИА”Пристанищна администрация” събира пристанищните такси, създава съществени пречки за инвестициите и модернизирането на пристанищата за обществен транспорт и прави финансово почти невъзможни не само модернизацията и развитието им, но и спазването на всички изисквания за безопасност.

На практика е твърде сложно една администрация да реагира своевременно и адекватно на всички проблеми в пристанищата за обществен транспорт и да провежда незабавно процедури за възлагане на обществени поръчки за поддържане, рехабилитация и ремонт на пристанищната инфраструктура.

В случай, че таксите, посочени по – горе се събират от пристанищните оператори и се разходват целево под контрола на администрацията, ще бъдат създадени реални законови гаранции за модернизация на българските пристанища, което ще увеличи тяхната атрактивност и ще ги направи конкурентни на пристанищата на съседните ни държави.

На второ място, правото да събира и разходва средствата от тонажните корабни и линейните кейови такси, следва да бъде предоставено не само на пристанищните оператори – еднолични дружества с изцяло държавен капитал, но и на пристанищните оператори, на които е предоставена концесия върху определен терминал или пристанище за обществен транспорт. Считаме, че подобен подход е в пълно съответствие с разпоредбата на чл. 19, ал.2 от Конституцията на Република България, която гарантира еднакви правни условия за стопанска дейност на субектите, като се цели предотвратяване на злоупотребата с монополизма, нелоялната конкуренция и защита на потребителите.

Към настоящият момент са приключили няколко процедури по предоставяне на концесия върху пристанищни терминали. Избраните концесионери следва да изпълняват ангажиментите си по своите инвестиционни програми, които са свързани най–вече с изграждане на нови закрити и открити складове, закупуване на нова модерна челна и тилова пристанищна механизация, изграждане на нови пристанищни съоръжения, чрез които се цели подобряване на технологичните процеси и увеличаване на товаро–разтоварните норми – гаранция за модернизиране на българските пристанища.

Едновременно с това обаче, концесионерите са длъжни да разходват собствени средства за непрекъсната рехабилитация и ремонт на съществуващата пристанищна инфраструктура, с цел поддържане на същата в съответствие с всички изисквания за експлоатационна годност, предвидени в Наредба № 9 за експлоатационната годност на пристанищата. Отделно от това, те ще заплащат и годишно концесионно възнаграждение на държавата, ще поддържат банкови гаранции за изпълнение на задълженията си по концесионните договори и т.н.

За сравнение, пристанищните оператори – еднолични държавни дружества, не заплащат концесионно възнаграждение и не поддържат банкови гаранции, не изграждат нови съоръжения и не изразходват собствени средства за поддръжка на пристанищата за обществен транспорт. Ето защо, те могат да формират себестойност на пристанищните услуги, която е в пъти по – ниска от себестойността на пристанищните услуги, която формира концесионерът, чиито разходи са много по – високи. Това поставя двата вида пристанищни оператори в неравностойно положение, което според нас пряко противоречи на Конституцията на Република България.

Ефектът от възприетия подход на Законодателя е налице – значителен интерес от инвеститорите беше проявен само към първите две концесионни процедури – за Леспорт и Сомовит. За останалите терминали е налице твърде слаб интерес, а най – значимите проекти – концесията “на зелено” на терминал за наливни опасни товари от пристанище за обществен транспорт Варна и пристанищен контейнерен терминал Варна – Запад се провалиха поради липса на инвеститорски интерес.

Считаме, че това е единственият разумен и правилен подход, който следва да бъде приложен и към пристанищата за обществен транспорт, за да може действително същите да бъдат безопасни, модернизирани и привлекателни за товародателите.

III. Дерегулация и либерализация на пазара на пристанищни услуги

Съществуват редица постановки в пълна противоположност на процесите на дерегулация и либерализация на икономиката. Само като един фрапиращ пример, напълно неприемливи са следните настоящи правомощия на ИА"ПА":

• сключва и контролира изпълнението на договорите по чл. 116а, ал. 3 и чл. 117б, ал. 1 ЗМПВВППРБ.
• провежда конкурси и сключва договори за изпълнението на услугите по чл. 116, ал.3, т.1 от Закона;

Законът за морските пространства вътрешните водни пътища и пристанищата на Р. България в тази си част, третираща контрола и регулирането на морско-техническите и съпътстващите пристанищни услуги е в пълен разрез с принципите за:

• дерегулация на икономиката и оттегляне на държавата от пряк контрол над нея и над икономическите субекти - изисква се сключване на договор с държавна структура/компания за получаване на право за извършване на дейност;
• правото на свободно пазарен избор и договаряне между икономическите субекти;
• недвусмисленост, прецизност на нормативните текстове и невъзможност за субективно тълкуване - липсва ясна дефиниция и поименно посочване на "съпътстващите пристанищни дейности".

Освен това, тези текстове:

• създават корупционна обстановка;
• след като техническите средства са освидетелствани от надзорни организации /регистър/, а персоналът е сертифициран от Морска Администрация, няма на каква база да се провеждат конкурси, освен ценови. Но тогава ще бъде нарушен пазарния принцип.

В контекста на принципите на дерегулация и либерализация, определянето на таксите също трябва да бъде децентрализирано, с отчитане на спецификата на отделните региони и интересите на стейкхолдерите. Предлагаме към отделните 4 самостоятелни региона да бъдат създадени обществени съвети под примерно наименование “Пристанищен съвет и пристанищна транспортна политика”. Пристанищните съвети следва да могат самостоятелно да определят политиката, стратегията и таксите на съответния регион. Участници в тези съвети да бъдат държавните администрации и по определени критерии категории от най-заинтересованите страни като пристанищни оператори, товародатели, представители на различните браншове, както и представители на общината и областната управа.

IV. Промяна на дефиниционното разделение на пристанищата

Действащия Закон за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България прокара едно изкуствено разделение на пристанищата за обществен транспорт, като при това използваната терминология е съвсем непрецизна. Пристанищата за обществен транспорт с регионално значение не са нищо друго освен бивши “ведомствени” пристанища, построени и използвани в миналото само за обслужване дейността на съответното предприятие, в чиито активи са били включени.

От гледна точка на действащия закон обаче и в пристанищата с национално и в тези с регионално значение може да се извършват основните пристанищни услуги, а именно – обработка на товари и поща и пътнически услуги, при това без значение дали корабите се намират в международен рейс или не.

Двата вида пристанища се разграничават помежду си единствено по формата на собственост – пристанищата за обществен транспорт с национално значение са публична държавна собственост, а тези с регионално – могат да са държавна или общинска собственост, но не публична, както и частна собственост на юридически и физически лица.

Подходът, възприет от Законодателя в действащия закон, според нас е не само неправилен, но и противоречи на Конституцията на Република България, предвид следното:

Обектите – публична държавна собственост, се характеризират с два белега – публичноправна значимост и всеобща полезност. От своя страна, публичноправната значимост, е понятие, изяснено в тълкувателно Решение № 19/93г. по конституционно дело № 11/1993г. на Конституционния съд на Република България. Съгласно горното решение, за обектите на публичната собственост е от значение не само видът на вещите, но и тяхното предназначение - “да служат на обществените интереси”.

Анализът на разпоредбите на действащия закон, уреждащи статута и предназначението на пристанищата за обществен транспорт с регионално значение, налагат следните изводи: коментираните пристанища имат предназначението, присъщо на публичната собственост. Те притежават и втория белег – всеобща полезност. За разлика от останалите видове пристанища, изброени в чл. 107 – 110 от Закона, те не ползват ограничен кръг лица /рибари, притежатели или ползватели на яхти/, а също като пристанищата за обществен транспорт с национално значение са достъпни без ограничение за всички кораби и товари, без значение дали са в международно плаване или не.

При тази уредба обаче, концесионерите, които експлоатират пристанище за обществен транспорт с национално значение са поставени в неравностойно положение спрямо собствениците на пристанищата с регионално значение. Последните следва да заплащат само такса за ползване на акваторията, но към настоящия момент все още няма акт на Министерски съвет, с който да се определя нейният размер. При това положение, собствениците на тези пристанища могат да формират и да поддържат значително по – ниски цени на пристанищните услуги по обработка на товари, в сравнение с пристанищата за обществен транспорт с национално значение, в които по – високите разходи на концесионера формират и по – високи цени на услугите.

Предвид изложеното, ние считаме, че разграничението на пристанищата за обществен транспорт с национално и регионално значение следва да отпадне. Необходимо е при изменението на Закона, да бъде възприет единен критерий, подобно на уредбата, съдържаща се в Закона за гражданското въздухоплаване, а именно:

Пристанищни услуги по обработка на товари и поща и пътнически услуги, срещу заплащане да се извършват само в пристанищата за обществен транспорт. Тези пристанища са публична държавна собственост.

Т.нар. Пристанища за обществен транспорт с регионално значение да бъдат наименовани като “технологични” пристанища и на тях да се извършват пристанищни услуги по обработка на товари, но без заплащане, само за нуждите на собственика на съответното пристанище.

В Закона следва да бъде предвидена и възможност технологично пристанище да получи статут на пристанище за обществен транспорт, след като имотът придобие качество на имот - публична държавна собственост, с решение на Министерския съвет по искане на лицата, притежаващи правото на собственост върху него, ако пристанището отговаря на изискванията на закона. Нови пристанища за обществен транспорт се изграждат върху обекти - публична държавна собственост.

В заключение, бихме желали да отбележим, че функцията на един закон, освен всичко друго, е и да влияе ефективно върху управлението в дадена област, така че този отрасъл да просперира. Нищо подобно не се наблюдава в предложените поправки на закона. Поради това, ние сме категорично против този проект въобще и считаме, че най-уместния подход е той да бъде изтеглен и да бъде даден разумен срок, през който да бъде консолидирано мнението на морската общественост за да могат да бъдат изразени интересите й, след което на негова база Министерството на транспорта, съвместно с представители на пряко заинтересованите национални браншови организации изработи нов, който да бъде предоставен на Комисията по транспорт и съобщения.